施新政 | 中国两项环保政策评估

讲座开始，施新政提到，随着中国经济的发展，环境问题逐渐成为大家关心和重视的问题。从“十五”计划开始，生态建设、环保、经济与社会的可持续发展得到了加倍重视。在此背景下，我国相继出台了多项环境政策。

例如，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。2017年，国务院办公厅印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》（以下简称《方案》）。

接下来，施新政介绍了与合作者共同撰写的两篇工作论文，《禁止洋垃圾进口政策效果评估》(Shi and Zhang, 2023)和《环境治理垂直化管理体制改革》(Chen, Shi, Zhang, and Zhang, 2023)。

第一篇文章《禁止洋垃圾进口政策效果评估》(Shi and Zhang, 2023)，分析了《方案》的实施对垃圾进口和空气污染的影响，并估算了以货币衡量禁止垃圾进口给人类健康带来的好处。

我国进口“洋垃圾”的历史可以追溯到上世纪80年代，因为当时国内生产能力不足和某些原材料的匮乏，所以进口“洋垃圾”成为弥补这些不足的重要手段。随着经济快速发展，我国很快成为世界上最大的垃圾（固体废弃物）进口国。从1995年至2016年，中国进口垃圾从每年45万吨增长至485万吨，增长速度飞快。2016年，中国进口的废塑料和橡胶占世界的56%(Brooks et al., 2018)。

在此背景下，为保证进口固体废弃物得到妥善处理，我国出台了一系列减少“洋垃圾”进口的政策。其中，《方案》要求，2017年年底，全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废弃物（例如生活来源废塑料、未经分拣的废纸以及纺织废料、钒渣等品种）；2019年年底，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。

在《方案》实施前，2015年至2016年，全国有138个地级市进口洋垃圾，148个地级市完全没有进口，主要集中在“胡焕庸线”右侧，即东南沿海地区。与非进口地级市相比，进口地级市普遍经济较发达、制造业较发达，对原材料补充有更大的需求。垃圾进口企业数据与地级市数据的分布情况一致。

从垃圾进口数据来看，进口废纸占44%，进口废金属占24%，进口废塑料和橡胶占22.5%，其他类占9.4%。与其他三类不同，进口废塑料和橡胶分布相对广泛，更易在公开场合焚烧，可能是导致空气污染的重要因素。

《方案》实施后，2017年至2019年，从对垃圾进口的影响来看，中国的垃圾（固体废弃物）进口总量显著下降，地级市分布下降。不同地级市受政策影响的程度不同，进口“洋垃圾”越多的城市受政策影响越大，下降强度越大。从对空气污染的影响来看，可吸入颗粒物PM2.5和PM10，以及空气质量指数(Air Quality Index, AQI)三个空气污染指标显著下降，空气质量得到改善。

相关研究表明，PM10每上升10个单位，会使预期寿命降低0.64年(Ebenstein et al., 2017)，会使全中国的健康支出增加92亿美元(Barwick et al., 2018)。人们愿意为每降低10个单位PM10支付0.38美元(Ito and Zhang, 2020)。经粗略估算，以货币衡量禁止垃圾进口在提高预期寿命、降低健康支出和预防性支出三方面带来的好处，分别是38.7亿美元、13.3亿美元和14.8亿美元。

因此，文章指出，政策的实施显著降低了垃圾进口，改善了空气质量；并且可以在提高人类预期寿命、降低健康支出和预防性支出三方面，促进人类健康发展。

第二篇文章《环境治理垂直化管理体制改革》(Chen, Shi, Zhang, and Zhang, 2023)主要分析评估了《意见》的实施效果。

在我国环境治理管理体制中，中央政府（生态环境部）负责政策制定，地方环保部门负责政策执行。虽然这有助于充分发挥地方政府的主观能动性，但在环境治理方面却存在三个问题：一是地方环保部门是地方政府的组成部分，其人事任命由地方政府决定；二是地方政府领导的晋升在很长时间内主要取决于经济增长；三是地方环保部门无法进行严格的环境执法。

因此，为加快解决地方环保管理体制存在的突出问题，我国对省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度进行了改革。《意见》的核心在于加强省级环保厅对下级环保部门的垂直化管理，降低地方政府对环保部门执法的干预。

《意见》的主要措施可以归纳为三条：一是省级环保厅党组负责提名市级环保局局长、副局长。征求市级党委意见后，按规定程序办理；二是市级环保局党组书记，副书记、成员，征求市级党委意见后，由省级环保厅党组审批任免；三是县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子由市级环保局任免。

文章研究结果表明，垂直化管理改革加强了地方环保部门的环境监察力度、提升了监察频次，同时引导企业加大了环境投资（例如，增加减排设备的安装和投资），从而显著降低了空气污染程度。

讲座最后，施新政总结，近二十年以来，环境保护政策的实施提高了空气质量。以二氧化硫的排放量为例，早在2004年至2006年间，二氧化硫排放量呈上升趋势，随后便逐渐呈下降趋势；在2014年至2016年间，排放量有显著下降；2016年以后，排放量大幅下降。